保障人民群众依法获取政府信息——新修订政府信息公开条例解读

条例具体制度设计如何体现“公开为常态、不公开为例外”？

答：一是扩大主动公开的范围。修订后的条例在现行条例规定的基础上，对各地区、各部门实践中主动公开的政府信息进行重新梳理分析，扩大了主动公开的范围和深度，明确各级行政机关应当主动公开机关职能、行政许可办理结果、行政处罚决定、公务员招考录用结果等十五类信息。同时，规定设区的市级、县级人民政府及其部门，乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况主动公开与基层群众关系密切的市政建设、公共服务、社会救助等方面的政府信息。条例还提出，行政机关应当按照上级行政机关的部署，不断增加主动公开的内容。                二是明确不公开政府信息的具体情形。为了落实“公开为常态、不公开为例外”的原则，条例规定了不予公开的政府信息，具体包括：依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。同时，考虑到行政机关内部事务信息不具有外部性，对公众的权利义务不产生直接影响，过程性信息处于讨论、研究或者审查过程中，不具有确定性，行政执法案卷信息与当事人、利害关系人之外的其他主体没有直接利害关系，且通常涉及相关主体的商业秘密和个人隐私，条例规定，行政机关内部事务信息、过程性信息及行政执法案卷信息可以不予公开，但法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。                三是建立健全政府信息管理动态调整机制、依申请公开向主动公开的转化机制，推动政府信息公开工作深入开展。要求行政机关对不予公开的政府信息进行定期评估审查，对因情势变化可以公开的政府信息应当公开；行政机关可以将多个申请人申请公开的政府信息纳入主动公开的范围，申请人也可以建议行政机关将依申请公开的政府信息纳入主动公开的范围。

修订后的条例删去了现行条例第十三条关于公民、法人或者其他组织申请获取相关政府信息需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的条件，请问这是基于什么考虑？

答：现行条例第十三条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。经过反复的研究论证，修订后的条例删去申请获取相关政府信息需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的规定，主要考虑有两点：一是进一步保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息的权利；二是在条例的实施过程中，对于“自身生产、生活、科研等特殊需要”如何把握，有关方面存在不同的理解，容易引发争议。在征求意见过程中，专家学者和社会公众认为取消这一规定能够体现建设阳光透明法治政府的总体方向，方便社会公众依法申请获取相关政府信息。                需要注意的是，删去“自身生产、生活、科研等特殊需要”的条件限制并不意味着可以没有规则、不当行使政府信息公开申请权。对于同一申请人反复、大量提出政府信息公开申请的问题，修订后的条例也规定了不予重复处理、要求说明理由、延迟答复并收取信息处理费等措施。对于申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动的，行政机关应当告知申请人通过相应渠道解决。

行政机关对政府信息公开申请应当如何答复处理？

答：修订后的条例根据实践发展经验补充、完善了依申请公开程序，要求行政机关建立健全政府信息公开申请登记、审核、办理、答复、归档的工作制度，加强工作规范。条例规定，对于公民、法人或者其他组织提出的政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；行政机关依据条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；行政机关经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由，能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复，申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。

条例在方便公众获取政府信息方面有哪些具体措施？

答：为了强化便民服务要求，提高政府信息公开实效，条例主要做了如下规定：                一是要求各级人民政府加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理，加强互联网政府信息公开平台建设，提高政府信息公开工作的质量和效率。                二是规定依托政府门户网站，逐步建立具备信息检索、查阅、下载等功能的统一政府信息公开平台。                三是要求在政务服务场所设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利。

1、扩大主动公开的范围和深度

总结现行《条例》实施经验，根据政务公开实践发展要求，明确各级行政机关应当主动公开机关职能、机构设置、行政处罚等行为的依据条件程序、公务员招考等十五类信息，并规定设区的市级、县级人民政府及其部门，乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况主动公开与基层群众关系密切的政府信息。建立健全政府信息管理动态调整机制，要求行政机关对不予公开的政府信息进行定期评估审查，对因情势变化可以公开的政府信息应当公开；建立依申请公开向主动公开的转化机制，行政机关可以将多个申请人申请公开的政府信息纳入主动公开的范围，申请人也可以建议行政机关将依申请公开的政府信息纳入主动公开的范围，以此推动公开工作深入开展。

2、明确“以公开为常态、不公开为例外”的原则

除《条例》规定不予公开的政府信息外，政府信息应当公开。不予公开的政府信息包括：依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。《条例》同时规定，行政机关内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息可以不予公开。《条例》明确了政府信息公开与否的界限，推动政府信息依法公开。

3、提升政府信息公开的在线服务水平

随着网络化、信息化的快速发展，政府服务“网上办、马上办”成为发展趋势。《条例》要求各级人民政府加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理，加强互联网政府信息公开平台建设，推进政府信息公开平台与政务服务平台融合，提高政府信息公开在线办理水平；加强依托政府门户网站公开政府信息的工作，利用具备信息检索、查阅、下载等功能的统一政府信息公开平台集中发布主动公开的政府信息。

4、取消依申请公开的“三需要”门槛

删除现行《条例》第十三条关于公民、法人或者其他组织申请获取相关政府信息需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的限制条件，保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息的权利。同时，对于少数申请人反复、大量提出政府信息公开申请的问题，规定了不予重复处理、要求说明理由、延迟答复并收取信息处理费等措施；对于申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动的，行政机关应当告知申请人通过相应渠道解决。

5、完善了依申请公开的程序规定

明确了公开申请提出、补正申请内容、答复形式规范、征求意见程序、提交时间起算等内容，并要求行政机关建立健全政府信息公开申请登记、审核、办理、答复、归档的工作制度，加强工作规范。

6、强化便民服务举措

要求行政机关在政务服务场所设置政府信息查阅场所，建立完善政府信息公开申请渠道，为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利；政府信息申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明。

7、进一步加大《条例》规定落实的监督保障力度

规定政府信息公开工作主管部门应当加强对政府信息公开工作的日常指导和监督检查，对行政机关未按照要求开展政府信息公开工作的予以督促整改或者通报批评。政府信息公开工作主管部门应当向社会公布本级政府上一年度政府信息公开工作年度报告，报告内容应包括工作考核、社会评议和责任追究结果情况。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

1、如何界定不予公开的政府信息范围？

周汉华

中国社科院法学研究所副所长、研究员

如何界定不予公开的政府信息范围，既是《政府信息公开条例》（以下简称为“条例”）实施的难点，也是本次条例修订的重点，更是整个政府信息公开制度良性运行的基点。通过本次修订，不予公开的范围界定更为科学、明确、具体，必将推动条例实施迈上新台阶。

对不予公开的范围，条例原来采用的是具体列举加兜底条款的方式，具体列举的三类例外分别是国家秘密、商业秘密、个人隐私，兜底条款指的是“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”（以下简称为“三安全一稳定”）。条例实施中，这种规定方式的主要问题是具体列举的情形太少，比其他国家明确列举的不予公开种类都要少得多，不具有科学性、可操作性，并导致诸如与公众利益无关的纯粹行政机关内部信息、公开后会影响决策或行政执法公正性的过程性信息等均陷入到公开不合理、不公开不合规的两难境地。实践中，导致的后果之一是兜底条款的过度适用，影响信息公开制度的公信力，因为毕竟不是所有申请事项都会导致“三安全一稳定”这么严重的后果；后果之二是不同义务主体分别采用不属于政府信息、申请人不具备“三需要”的申请条件、申请人滥用申请权以及其他各种各样的不予公开理由，既使条例实施缺乏刚性，也使公开范围界定问题外溢到其他制度，产生连环负面效应。

本次条例修改，进一步丰富了不予公开的政府信息的种类，明确将内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息纳入到具体列举的范围。内部事务信息属于行政机关内部事务，对行政相对人的权利义务不产生直接或实际影响，公开之后可能会对行政机关的正常工作造成不必要的影响。过程性信息尚处于讨论、研究或者审查过程中，不具有确定性，公开后可能会误导公众，也可能干扰行政机关公正、合理的做出决策。内部事务信息和过程性信息不宜公开，既是绝大多数国家的通行做法，也是条例实施的实践经验，国办文件以及一些地方、部门的实施性规定均已将这两类信息纳入不予公开的范围，司法实践中也得到人民法院的确认。

本次修订还规定行政执法案卷信息可以不予公开，主要考虑是，行政执法案卷信息主要涉及当事人、利害关系人的权益，相关法律、法规、规章对于在具体行政程序中保障当事人、利害关系人的知情权已有规定；这类信息与其他主体没有直接利害关系，公开后可能会对行政机关的执法工作和当事人、利害关系人的权益产生不利影响。但是，法律、法规、规章规定行政执法案卷信息应当公开的必须要公开。比如，《行政复议法》规定申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。《海关关于当事人查阅行政处罚案件材料的暂行规定》规定当事人、当事人委托的律师可以向海关申请查阅案件材料。《产业损害调查信息查阅与信息披露规定》规定案件的所有利害关系方可以到商务部贸易救济措施公开信息查阅室查找、阅览、摘抄、复印与案件产业损害调查有关的公开信息，公开信息包括相关方提供材料的公开文本或非保密概要等。通过增设这一类例外，可以让单行立法（法律、法规、规章等）能够更多根据不同领域的发展状况，量身定做具体实施规范，避免一刀切。当然，鉴于行政执法覆盖的范围很广，各方面对范围的理解也不完全统一，适用这一类例外应该严格慎重。

条例本次修订不予公开范围的意义，一是将实践中积累的经验与做法明确规定到条例中，使不予公开范围的界定更为科学、明确，具体，既提高制度的权威性，也便于条例的实施，有效解决过去存在的各种突出问题。二是有助于形成具体例外规定与一般兜底条款之间的良性互动，义务机关绝大部分情况下都应该首先适用具体例外规定，真正会对国家安全等造成影响，具体例外又缺乏规定的，才适用兜底条款，以改变过去那种过度适用兜底条款的现象。三是明确划定不予公开的范围以后，才能真正把握公开与不公开的边界，使条例明确规定的以公开为常态、不公开为例外原则具有操作基础，推动条例实施与政务公开工作全面迈上新台阶。

2、如何规范不合理利用政府信息公开申请权？

王敬波

中国政法大学法治政府研究院院长、教授

权利不合理利用是政府信息公开申请制度下的衍生问题，各国深受其困扰，对于这一问题的成因、行为特征的研判以及提出相应的规制对于制度的顺利运行、健康运作必不可少，且随着制度的成熟与发展，切实可行的规范措施的提出迫在眉睫。

不合理利用政府信息公开申请权的具体原因

近年来，不合理利用政府信息公开申请权的愈发常见。究其原因，主要可以归结为以下三个方面：首先是申请人方面的因素；关于申请人高频次、大量化提起信息公开申请的动因，笔者大体将其归为以下三类，一是因对行政部门处理土地征收、房屋拆迁、环境保护等方面问题的处理结果不满，把信息公开申请作为促成其他利益诉求实现的手段，通过大量的申请行为向相关部门施压；二是虽然没有具体的利益诉求，但是因为各种原因对政府行为持不同看法，通过大量提起信息公开表达个人情绪甚至是政治立场；三是将信息公开作为推进完善公共政策、参与公众事务的路径，目的在于完善政府信息公开制度、监督政府依法行政。

其次是信息公开制度方面的因素；一是现行法律规范对公开申请和处理程序的规定过于简略，缺乏对非正常申请的应对手段，直接导致这一不合理利用行政资源的行为结果向司法领域蔓延。二是行政机关信息公开的责任仅设置了原则性规定，责任边界不够明确和具体，当前学界、行政机关、司法实务界都没有形成统一认知，这也给当事人恶意向政府施压、利用社会舆论恶性炒作留下了发挥空间。

最后是行政机关方面的因素；一是当前依职权公开的信息仍不够充分，未主动公开的信息可能拥有更高“含金量”。二是其他法定权利的保障力度不够，救济通道不畅，致使当事人采取不合理利用申请权的手段寻求权利救济。

不合理利用政府信息公开申请权的表现

根据对现有司法裁判的梳理，不合理利用政府信息公开申请权可以表现为以下几种：一次性提出大量申请，特定的个人针对特定或不特定的事项反复提出内容重复的申请，申请文书中含有侮辱、诽谤、中伤的内容以及与此相关大量提起行政复议和行政诉讼等。除了以上几种比较常见的类型化行为以外，不合理利用申请权的行为的表现更为多样化，通过外观表现或类型化的判断可能有失偏颇。尤其需要注意的是，司法实践中存在大量“以合法形式掩盖非法目的”的申请行为，即申请人符合法定形式要件，究其本意却背离信息公开制度设计的目的。因此，不合理利用政府信息公开申请权除却参考上述较为典型的行为类型之外，最为核心的判断要件是客观上给被申请机关造成了社会一般人所能允许的适当程度之外的负担，主观上不符合申请权行使应有之目的，带有给被申请机关造成负担甚至使其工作停滞的恶意。从这一判断标准来说，不难得出“大量申请不等于权利不合理利用”的结论。对于数量巨大但合理的申请，行政机关作出信息公开是应有之义。司法实务中，行政机关和法院在处理类似案件时也要注意，避免以申请公开的数量和频率片面、“一刀切”式的得出申请人不合理利用权利的判断。对于有意见要求在条例修改过程中通过条文明确大量、不合理的标准，这种想法是不切实际的。因为无论是数量还是频次达到不合理的程度，都需要根据行业和地方的特点综合判断，属于行政权裁量的范围。当然，行政机关对此并不会有最终的决定权。如果当事人对此不服，仍然可以通过复议、诉讼等方式寻求救济。

规范不合理利用政府信息公开申请权的必要性

不合理利用政府信息公开申请权的行为造成众多负面影响，若置若罔闻、不予规制，不仅无法保障政府信息公开申请权的实现，还会动摇信息公开制度之根本。第一，不合理利用申请权的行为大量且长期的消耗行政机关有限的人力、物力资源，其中不合理利用诉权、恣意提起行政复议和行政诉讼的行为也极大加重了原本负担就很重的法院的负担，行政和司法资源在公益和个人私益之间失衡。

第二，行政机关对不合理利用申请权人的申请内容倾注了大量的时间和精力，导致的社会公共服务水准的降低显而易见的会影响其他申请人的正当权益，造成知情权的实质不平等，动摇公众对信息公开制度的信赖。

第三，行政机关一边完成大量但无意义的非正当申请工作，一边面临公众信赖的丧失的局面，可能使公务人员在工作中陷入消极被动状态。对于不合理利用申请权行为，如果不及时进行规范，不仅会使行政机关工作人员和公众丧失对信息公开制度的信心，还可能根本上动摇制度的根基，质疑制度存在的合理性。

规范不合理利用政府信息公开申请权问题的国际经验

在目前我们可掌握的设有政府信息公开制度的国家中，不合理利用政府信息公开权的现象普遍存在。为规范不合理利用政府信息公开申请权的行为，国际上大体形成了三种基本模式。一是将此类行为视为正常申请，不加以任何特殊制度的设置。二是将此类行为视为非正常申请，在制度上作明确定性，并加以专门规制，即所谓“制度规制模式”。三是将此类行为视为正常申请，但是在制度设计中加设了较为充分的弹性程序以容纳这类申请，即所谓“程序弹性模式”。

对于采取第一种模式的国家，其遇到的问题同我国相类似，只是程度上可能有所差别。

采取第二种模式的代表国家是英国，根据其《信息自由法》规定，大量、反复申请信息公开的行为可以认定为非正常申请，政府机关无需处理。这一模式优点在于对非正常申请的规制是强有力的，但缺点也显而易见，即非正常申请行为的认定争议空间过大。这一模式的实际运行效果不太理想，如果采取这种模式，不论其是否在法律上明文规定不合理利用政府信息公开申请权的行为，都需要一套配套细则帮助行政机关进行慎重判断，避免轻易拒绝公开申请的情形。

采取第三种模式的代表国家包括美国和日本，美国遵循“先进先出（First-in First-out）”的原则，不论申请数量如何，行政机关均可按进度完成，然而由于申请积压情况严重，美国通过制度优化，增加合并处理、加急处理等程序，力求在保证完成正常信息公开申请处理的同时又能延缓非正常申请带来的制度冲击。通过设置极为复杂的程序，美国以牺牲效率为代价预留出了制度的弹性空间。相比而言，日本通过适用作为一般法理的“禁止权利的不合理利用”原则的同时，对具体申请行为是否构成权利不合理利用作出慎重判断，对行政机关课以申请人主观意思的举证义务，从之前的消极态度逐渐转为积极应对。

规范不合理利用政府信息公开申请权的具体方法

第一，可以适当规范信息公开申请环节，例如要求申请人说明申请理由，或是要求申请人对申请公开的内容做必要描述，描述不清晰的可以当场退回并一次性说明补充要求，申请人在合理期限内拒绝补充、无正当理由逾期不补充的，视为撤回申请。这是因为，即便公开申请权受到认可，也不意味着该权利的行使不受任何限制。公民应当树立正确的权利观念，权利的行使有其边界，应当符合制度设计目的。

第二，制定灵活的处理期限问题，避免期限一到双方就对簿公堂局面的大量出现，压缩申请人将此当做实现法外目的的空间。

第三，可以增设调节性的收费制度，以分类收费为基础，对于可能耗费大量行政资源的申请内容，可以要求申请人预先交费，否则视为申请人撤回申请。对于行政机关认为申请公开的内容属于“显著利于促进政府透明化、监督政府依法行政或者有力保障公民知情权等”的，可以减免收费。行政机关可以通过收费制度对政府鼓励公开的内容进行正确的引导。

总而言之，政府信息公开申请权的权利不合理利用是国际上的普遍问题，对于该问题的成因、判断基准和具体方法的探究等议题的研究我们仍然任重道远，对公民信息权和知情权的保障以及要求行政机关积极履行说明义务，是信息公开制度不变的主题与使命，而对于制度衍生的“权利不合理利用”问题，进行规范确有其必要性，但不宜也不能“矫枉过正”，成为限制政府信息公开申请权的拦路石。